سوريا بعد قيصر: فجوة القانون والثقة المصرفية

• المركز العربي الأوروبي للدراسات السياسية والاجتماعية — EUARSC
• سوريا بعد قيصر: فجوة القانون والثقة المصرفية
• كيف يقيّد الامتثال المصرفي والتحفظ الدولي عودة الاستثمار؟
• إلغاء قانون قيصر فتح نافذة قانونية أمام سوريا، لكن الثقة المصرفية والامتثال وتصنيف الإرهاب تبقي عودة الاستثمار والتحويلات رهينة اختبار طويل.

• مدخل .

أزالت الولايات المتحدة، خلال عامي ٢٠٢٥ و٢٠٢٦، جزءًا واسعًا من بنية العقوبات التي قيّدت الاقتصاد السوري لسنوات. لكن حركة الأموال لا تتحرر بالصياغات القانونية وحدها. فإلغاء قانون قيصر، بعد مرحلة التعليق والإعفاءات العامة، نقل المسألة من سؤال الحظر إلى سؤال الثقة: هل باتت المصارف العالمية ترى سوريا سوقًا قابلة للتعامل، أم ملفًا عالي المخاطر يحتاج سنوات من التثبت المؤسسي؟

جوهر المعضلة أن الإعفاء القانوني يفتح نافذة، بينما يقرر الامتثال المصرفي حجم الهواء الداخل منها. وقد انتهت صفة الحظر الشامل في جانب مهم من العقوبات الأمريكية، لكن بقاء تصنيف سوريا ضمن «الدول الراعية للإرهاب»، واستمرار القيود على بعض الأشخاص والكيانات، وضعف الجاهزية المصرفية المحلية، كلها عناصر تُبقي الانفتاح الاقتصادي دون سقف التوقعات السياسية. لذلك تبدو سوريا اليوم في منطقة رمادية: لم تعد معزولة بالقانون كما كانت، ولم تصبح مدمجة ماليًا كما تأمل السلطة والمستثمرون.

هذه الورقة تقرأ الفجوة بين رفع العقوبة واستعادة الثقة المصرفية. وهي تنظر إلى سوريا بعد قيصر بوصفها حالة اختبار لعلاقة القانون بالأسواق: فالتشريع يزيل العائق الظاهر، أما المصرف المراسل، وشركة الامتثال، والمستثمر الخارجي، فيختبرون ما إذا كان النظام المصرفي قادرًا على إنتاج سجل نظيف، وقابل للفحص، ومستقر سياسيًا وأمنيًا.

• السؤال المركزي

لماذا لا يؤدي رفع قانون قيصر وإنهاء أجزاء واسعة من العقوبات الأمريكية إلى انفتاح مصرفي واستثماري سريع في سوريا؟ وأين تتشكل الفجوة الفعلية بين الإعفاء القانوني، وقرار المصارف المراسلة، وقابلية الاستثمار للتحول من مذكرات تفاهم إلى تدفقات مالية؟

• السياق القانوني: ما أُلغي وما بقي

بدأت طبقات الضغط الأمريكية على سوريا قبل قانون قيصر بأربعة عقود تقريبًا. فقد أُدرجت سوريا عام ١٩٧٩ ضمن قائمة «الدول الراعية للإرهاب»، ثم جاءت قيود قانون محاسبة سوريا عام ٢٠٠٤، وتتابعت بعد ذلك الأوامر التنفيذية والعقوبات المرتبطة بأشخاص وكيانات وأجهزة. لذلك لم يكن قانون قيصر أصل العزلة كلها، بل كان أكثر طبقاتها شهرة وحدّة من حيث أثره الرادع على الأطراف الأجنبية الراغبة في التعامل مع دمشق.

في عام ٢٠٢٥ صدرت رخص عامة وإعفاءات وتعليقات مؤقتة سمحت بهامش أوسع للمعاملات مع مؤسسات سورية، ثم جاء الأمر التنفيذي الصادر في ٣٠ حزيران ٢٠٢٥ ليُنهي أساسًا مهمًا من برنامج العقوبات الشامل، ويُلغي عددًا من الأوامر التنفيذية المؤسسة لذلك البرنامج ابتداءً من ١ تموز ٢٠٢٥. وقد تبع ذلك تعديل تنظيمي من مكتب مراقبة الأصول الأجنبية أعاد تسمية الإطار العقابي باتجاه برنامج أكثر تركيزًا على «المساءلة عن الأسد والاستقرار الإقليمي»، لا على حظر شامل للبلد.

أمّا قانون قيصر نفسه، فقد خرج من القوة القانونية عبر قانون تفويض الدفاع الوطني للسنة المالية ٢٠٢٦، الذي وُقّع في ١٨ كانون الأول ٢٠٢٥. هذه النقطة مهمة تحكيميًا: فالمسار لم يكن إزالةً واحدةً من تاريخ واحد، بل انتقالًا متدرجًا من الرخص والإعفاءات إلى إنهاء برنامج واسع ثم إلغاء تشريعي لقيصر. وتجاهل هذا التسلسل يُضعف أي قراءة جادة للملف.

غير أن ما بقي لا يقل أثرًا عما أُلغي. فالتصنيف الأمريكي لسوريا كدولة راعية للإرهاب ما زال، بحسب الأدلة المتاحة حتى تاريخ إقفال هذه الورقة، أحد مصادر القيود على المساعدة الخارجية، ومبيعات الدفاع، وتصدير السلع ذات الاستخدام المزدوج، وبعض القيود المالية الأخرى. كما أن العقوبات لم تُرفع عن شبكات وأفراد مرتبطين ببشار الأسد، وتهريب الكبتاغون، وتنظيمي داعش والقاعدة، وبعض المسارات المرتبطة بإيران وحلفائها. بذلك انتقل الخطر من حظر شامل ذي عنوان واحد إلى خريطة فرز أكثر تعقيدًا بين المسموح، والمشروط، والمحفوف بمخاطر السمعة.

• المعضلة المصرفية: الامتثال قبل السياسة

لا يعمل النظام المصرفي الدولي بمنطق البيان السياسي. فالمصرف المراسل لا يسأل فقط إن كان قانون قيصر قد أُلغي، بل يسأل: من هو العميل؟ من المالك المستفيد؟ ما مصدر الأموال؟ هل توجد صلة مباشرة أو غير مباشرة بشخص مدرج؟ هل يستطيع البنك السوري تقديم بيانات امتثال قابلة للتحقق؟ وهل يملك المصرف المحلي نظامًا فعليًا لرصد غسل الأموال وتمويل الإرهاب؟

تنتج من هذه الأسئلة فجوة عملية بين رفع القيود القانونية وبين انتظام التحويلات. فالمصرف الدولي، خصوصًا في الولايات المتحدة وأوروبا، يوازن بين ربح محدود من سوق ناشئة، وكلفة محتملة قد تشمل غرامات، وتدقيقًا تنظيميًا، ومخاطر سمعة. في مثل هذه الحالات يصبح الامتناع عن التعامل قرارًا إداريًا عقلانيًا، حتى لو لم يعد الحظر القانوني شاملًا.

تزيد هشاشة القطاع المصرفي السوري من صعوبة هذا الانتقال. المصارف العامة تحتاج مراجعات مستقلة موثوقة، وقواعد إفصاح حديثة، ونظم امتثال متقدمة، ومطابقة فعلية لمعايير مكافحة غسل الأموال وتمويل الإرهاب. أما المصارف الخاصة، فرغم بعض محاولات إعادة الهيكلة ودخول مستثمرين عرب في حصص محدودة، فإنها لا تستطيع وحدها إعادة سوريا إلى شبكة المدفوعات الدولية ما لم تتغير بنية الثقة حول النظام المالي كله.

النتيجة أن السوق لا تقرأ عبارة «رفع العقوبات» كما تقرؤها السياسة. السياسة ترى نافذة انفتاح؛ أما المصارف فتقرأ سجلًا طويلًا من المخاطر، وتحتاج إلى أدلة تشغيلية لا إلى تطمينات. وهذا ما يحوّل الانفتاح السوري من قرار معلن إلى عملية اختبار طويلة، تبدأ بالحسابات الصغيرة والتحويلات المحدودة، ولا تصل إلى التمويل الكبير إلا بعد تراكم سجل امتثال مقنع.

• شبكة الفاعلين: من واشنطن إلى المصرف المراسل

يتوزع القرار الاقتصادي السوري بعد قيصر على أطراف متعددة لا تتحرك بالإيقاع نفسه. في واشنطن، يملك البيت الأبيض ووزارة الخزانة ووزارة الخارجية صلاحية واسعة في تعديل أدوات العقوبات، وإصدار الرخص، وتحديد حدود الاستثناء. لكن هذه السلطة لا تعني قدرة مباشرة على إلزام المصارف الكبرى بفتح قنوات مراسلة إذا رأت أن المخاطر لا تزال مرتفعة.

في دمشق، تتحمل الحكومة والمصرف المركزي مسؤولية تحويل الانفراج القانوني إلى إصلاح مؤسسي. وهذا يتطلب تحديثًا في قواعد الحوكمة المصرفية، وفحصًا مستقلًا للملاءة والسيولة، وتطوير وحدات امتثال داخلية، وإعادة بناء الثقة في حقوق المودعين، وتوضيح العلاقة بين القطاعين العام والخاص. من دون هذه الخطوات يبقى رفع القيود الخارجية مكسبًا غير قابل للاستثمار الكامل.

أما المصارف المراسلة، فهي الحلقة التي تحسم الفارق بين الوعد والحركة. قد تقبل بعض المؤسسات معاملات محدودة باليورو أو الدولار، لكنها تفعل ذلك عادة عبر سقوف منخفضة، وعملاء مختارين، وفحص معزز، واستثناءات قابلة للتراجع. لذلك لا تكفي عودة تحويلات صغيرة للاستنتاج بأن سوريا استعادت مكانها في النظام المالي العالمي. الاختبار الحقيقي هو قدرة المصارف السورية على بناء علاقة مراسلة مستقرة، واسعة، ومحمية قانونيًا وتنظيميًا.

المستثمرون العرب والأجانب يمثلون دائرة رابعة. هؤلاء لا ينظرون إلى رفع القيود بوصفه شرطًا وحيدًا، بل يضيفون إليه أسئلة عن التحكيم، وحماية الملكية، وقابلية تحويل الأرباح، واستقلال القضاء التجاري، واستقرار سعر الصرف، وتوفر التأمين، وشفافية الشركاء المحليين. لذلك تتقدم مذكرات التفاهم أسرع من الاستثمار الفعلي، لأنها لا تحتاج في لحظة التوقيع إلى البنية ذاتها التي يحتاجها ضخ رأس المال.

• فجوة الاستثمار: من النية إلى قابلية التمويل

الانفتاح الدبلوماسي يخلق توقعات عالية؛ لكنه لا يُنتج مشاريع ممولة تلقائيًا. الفارق بين مذكرة تفاهم واستثمار قائم يشبه الفارق بين إعلان نية وقرار مصرفي. الأولى تسمح للفاعلين بإظهار اتجاه سياسي أو اقتصادي، أما الثاني فيحتاج إلى حسابات تحويل، وضمانات، وتأمين، وتدقيق شريك، وإمكانية إخراج الأرباح في وقت لاحق.

هنا تظهر أهمية القطاع المصرفي بوصفه بنية تحتية للاستثمار لا قناة فنية فقط. فالمستثمر لا يستطيع فصل مشروع الكهرباء أو الموانئ أو الاتصالات عن قدرة النظام المالي على استقبال الأموال، ودفع المستحقات، وتمويل الواردات، وتحويل العوائد. إذا بقيت هذه القدرة غير مضمونة، يتحول الاستثمار إلى تعهد مؤجل، أو إلى صفقة محدودة تتحرك عبر استثناءات لا تصلح لبناء اقتصاد واسع.

تزداد هذه الفجوة مع المشاريع السيادية. فالتعاقد بين حكومات أو شركات عامة لا يُلغي الحاجة إلى قناة مصرفية ملتزمة. قد توافق الأطراف السياسية على مشروع، ثم يتعثر التنفيذ عند المصرف المراسل أو شركة التأمين أو جهة التدقيق. وهذا يفسر لماذا لا يكفي أن يكون الطرف المقابل دولة عربية أو مؤسسة دولية؛ فالدورة المالية نفسها تحتاج إلى ضمانات لا تنتجها المجاملة السياسية.

كما أن خيار الشراكة بين القطاعين العام والخاص، الذي يبدو أكثر ملاءمة من خصخصة واسعة وسريعة، يحتاج إلى بيئة تعاقدية واضحة. الشراكة لا تنجح إذا بقيت حقوق الطرف الخاص غامضة، أو إذا تعذر تحويل الأرباح، أو إذا خشي المستثمر من تغير قواعد اللعبة. لذلك يرتبط مستقبل الاستثمار في سوريا بإصلاحين متلازمين: إصلاح مصرفي يتيح التمويل، وإصلاح قانوني يحمي العقد.

• الدلالة الاستراتيجية: ثلاثة محددات حاكمة

المحدد الأول هو تحويل الامتثال إلى سجل لا إلى شعار. لا يكفي الإعلان عن تحديث القوانين أو استقبال مستشارين دوليين؛ المطلوب أن تنتج المصارف السورية بيانات قابلة للفحص، وأن تخضع لتدقيق مستقل، وأن تُظهر قدرة عملية على تتبع العملاء والعمليات والملكية المستفيدة. عندها فقط يتراجع الخوف من الغرامة والسمعة لدى المصارف المراسلة.

المحدد الثاني هو إدارة الانتقال السياسي والأمني بصورة لا تعيد تسعير المخاطر. فالمصرف لا ينتظر انهيارًا كبيرًا كي ينسحب؛ يكفي ارتفاع مؤشرات العنف، أو تراجع الثقة في المؤسسات، أو ظهور صلات بين قنوات مالية وجهات مدرجة، حتى يعيد تقييمه. لذلك يصبح الاستقرار الداخلي جزءًا من السياسة المالية، لا ملفًا أمنيًا منفصلًا.

المحدد الثالث هو تسوية ما تبقى من قيود أمريكية ودولية بطريقة واضحة. فإلغاء قيصر يزيل واحدة من أكثر الأدوات رمزية، لكنه لا ينهي أثر تصنيف الدولة الراعية للإرهاب، ولا قيود الصادرات الحساسة، ولا قوائم الأفراد والكيانات. وكلما بقيت هذه الطبقات غير محسومة، واصل المستثمرون والمصارف التعامل مع سوريا كحالة تحتاج إذنًا قانونيًا خاصًا، لا كسوق طبيعية.

• علامات التحول من الإعفاء إلى الثقة

يمكن قياس الانتقال من الانفتاح القانوني إلى الثقة العملية عبر علامات محددة. العلامة الأولى هي اتساع شبكة المصارف المراسلة من حالات اختبار محدودة إلى علاقات منتظمة ذات سقوف تشغيل أعلى. العلامة الثانية هي تراجع كلفة التدقيق على المعاملات السورية، لأن ارتفاع كلفة الامتثال يجعل الصفقة الصغيرة غير مجدية حتى حين تكون مسموحة. العلامة الثالثة هي صدور تقارير مراجعة مستقلة للمصارف السورية تقبلها مؤسسات دولية ومصارف إقليمية كبرى، لا تقارير داخلية تُطمئن السلطة وحدها.

تتعلق العلامة الرابعة بإعادة بناء الثقة في الودائع والعملة والتحويل. لا يستطيع أي اقتصاد جذب استثمار جدي إذا ظل المستثمر غير واثق من حقه في السحب والتحويل والتصرف بالأرباح. لذلك لا ينفصل ملف المصارف عن ملف سعر الصرف، ولا عن القوانين التجارية، ولا عن القضاء المختص بالمنازعات الاقتصادية. كل حل جزئي في هذه الملفات يخفف جزءًا من القلق؛ وكل تأخر فيها يعيد المصرف المراسل إلى منطق الحذر.

أما العلامة الخامسة فهي ظهور مشاريع ممولة لا مذكرات تفاهم فقط. المشروع الممول يختبر كامل السلسلة: المصرف، التأمين، المورد، الجمارك، التحكيم، وتحويل الدفعات. عند هذه النقطة يصبح الحديث عن التعافي أكثر صلابة، لأن السوق تكون قد اختبرت القواعد لا الخطابات. إلى أن يحدث ذلك، سيظل الانفتاح السوري قابلًا للوصف بأنه انفتاح قانوني وسياسي متقدم، لكنه ماليًا في طور الاختبار.

• الاتجاهات المحتملة

الاتجاه الأكثر ترجيحًا في الأجل القريب هو انفتاح مصرفي بطيء ومجزأ. ستظهر قنوات محدودة، وصفقات مختارة، وربما ترتفع قدرة بعض المؤسسات السورية على تلقي المدفوعات أو تسديد الالتزامات، لكن ذلك لن يعني عودة كاملة إلى الدورة المالية العالمية. هذا المسار يمنح الاقتصاد هامش تنفس، ولا يكفي وحده لإطلاق موجة استثمار كبيرة.

الاتجاه الثاني هو انتقال تدريجي إلى انفتاح أوسع، إذا تزامنت ثلاثة شروط: مراجعة مستقلة للمصارف السورية، تقدّم ملموس في ملف تصنيف الدولة الراعية للإرهاب، وتحديث قانوني يحمي الاستثمار ويضمن قابلية التحويل والتحكيم. في هذه الحالة يمكن أن تتحول بعض مذكرات التفاهم إلى مشاريع فعلية، خصوصًا في قطاعات البنية التحتية والطاقة والخدمات الأساسية.

الاتجاه الثالث هو تعثر الانفراج وتراجع بعض القنوات المفتوحة. يحدث ذلك إذا تأخر الإصلاح المصرفي، أو عاد التوتر الأمني إلى الواجهة، أو اصطدمت دمشق بشروط سياسية أمريكية جديدة، أو ظهرت مخالفات امتثال مبكرة في معاملات محدودة. هذا المسار لا يعني عودة آلية إلى وضع ما قبل الرفع، لكنه يعني تجميد الثقة عند حد منخفض، وتحول الانفتاح إلى سلسلة استثناءات لا إلى مسار مستقر.

• خاتمة .

ألغى مسار ٢٠٢٥–٢٠٢٦ جزءًا مهمًا من العائق القانوني الذي قيّد الاقتصاد السوري، لكنه لم يُلغِ ذاكرة المخاطر التي يحملها النظام المصرفي الدولي تجاه سوريا. لذلك لا تكمن المشكلة الآن في عبارة العقوبة وحدها، بل في قدرة دمشق على إنتاج ثقة قابلة للقياس: مصرف يُدقَّق، قانون يُطبَّق، عقد يُحمى، وتحويل مالي لا يثير خوف المصرف المراسل.

تحتاج سوريا إلى الانتقال من خطاب «رفع القيود» إلى سياسة «بناء القابلية المالية». هذه القابلية لا تُختصر في الرخص الأمريكية أو بيانات الترحيب العربية، بل تتكوّن من إصلاحات صغيرة ومتراكمة: شفافية مصرفية، امتثال حقيقي، قضاء تجاري مفهوم، حماية للملكية، ومخاطبة منظمة للمؤسسات المالية العالمية. من دون ذلك ستبقى مذكرات التفاهم أكبر من قدرة التحويل، وستظل الوعود الاستثمارية معلقة بين رغبة سياسية وسوق لا تمنح الثقة مجانًا.

الدلالة الأعمق أن سوريا خرجت من جزء من العزلة، لكنها لم تدخل بعد الاقتصاد الطبيعي. وبين الخروج والدخول تقف مساحة اختبار دقيقة، تُقاس بالأشهر في القرارات السياسية، وبالسنوات في ذاكرة المصارف. من يقرأ هذه الفجوة جيدًا يستطيع تقدير سرعة الانفتاح السوري بواقعية؛ ومن يتجاهلها سيخلط بين إزالة قانون واحد وبناء ثقة مالية كاملة.

• مراجع مختارة

1. البيت الأبيض، الأمر التنفيذي «Providing for the Revocation of Syria Sanctions»، ٣٠ حزيران ٢٠٢٥، وثيقة رسمية تحدد سياسة إزالة أجزاء واسعة من عقوبات سوريا وإلغاء أوامر تنفيذية سابقة.
2. مكتب مراقبة الأصول الأجنبية، صفحة «Syria Sanctions — Inactive and Archived»، توضح الرخص العامة، وإلغاء لوائح العقوبات السورية، وبقاء عقوبات على أشخاص وكيانات محددة.
3. السجل الفدرالي الأمريكي، «Amendment to the Syria-Related Sanctions Regulations»، ٢٥ أيلول ٢٠٢٥، قاعدة نهائية تعيد تسمية الإطار التنظيمي وتربطه بأوامر ٢٠٢٥.
4. Curtis, Mallet-Prevost, Colt & Mosle، «U.S. Repeals the Caesar Act»، كانون الأول ٢٠٢٥، قراءة قانونية لإلغاء قانون قيصر ضمن قانون تفويض الدفاع للسنة المالية ٢٠٢٦.
5. Just Security، «Caesar Act Repeal and the Syria Sanctions Removal Report Card»، ١٩ كانون الأول ٢٠٢٥، تحليل قانوني وسياسي لمسار إزالة العقوبات وما بقي من قيود.
6. Konrad-Adenauer-Stiftung، «Implications and Policy Responses for Banking Sector Sanctions on Syria»، ٩ تموز ٢٠٢٥، تقييم لمسارات إعادة دمج القطاع المصرفي السوري ومتطلبات الامتثال.
7. مجموعة العمل المالي، «Jurisdictions under Increased Monitoring»، ٢٠٢٥–٢٠٢٦، إطار مرجعي لفهم أثر التصنيف والامتثال على المصارف والدول عالية المخاطر.
8. وزارة الخارجية الأمريكية، صفحات تصنيفات الإرهاب وتأشيرات الدول الراعية للإرهاب، مرجع عام حول أثر تصنيف الدول الراعية للإرهاب على القيود الأمريكية.